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拆除兴教寺需要考虑的法律问题

本文作者: 6年前 (2013-04-13)

文化娱乐法律专家、如是娱乐法中心主任邢彦超  目前,兴教寺大规模拆迁的讨论主要集中文物保护与申遗程序…

文化娱乐法律专家、如是娱乐法中心主任邢彦超

  目前,兴教寺大规模拆迁的讨论主要集中文物保护与申遗程序。针对这些问题,关心中国佛教文化与文物保护的各界人士已经纷纷投入其中。但是,西安市相关部门直接认定拆迁房屋建筑不属于文物,否认了目前双方争论的前提共识。似乎,兴教寺的僧侣以及佛教协会的呼吁都是在法律之外的声音,也只能是“呼吁”而已。

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  但是,即使兴教寺的相关建筑只是普通的房屋建筑,相关宗教团体仍然拥有法律上规定的合法途径来保护自身的合法权益。根据2011年国务院颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《拆迁条例》)及相关司法解释,兴教寺拆迁并没有遵循正当的法律程序。这对于兴教寺拆迁问题也许是另外一条可行的法律解决方案。

  一、寺庙房屋的所有者是宗教团体

  《拆迁条例》的主旨是“为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动,维护公共利益,保障被征收房屋所有权人的合法权益。”其中第二条规定:“为了公共利益的需要,征收国有土地上单位、个人的房屋,应当对被征收房屋所有权人(以下称被征收人)给予公平补偿。”

  那么,在法律上,谁是寺庙房屋的所有者呢?

  经过十年动荡,国务院于1983年转发了国务院宗教事务局、国家基本建设委员会、外交部,财政部、国家城市建设总局联合颁布的《关于落实宗教团体房产政策等问题的报告》。报告重申了建国初期原内务部颁布的《关于寺庙房产处理的意见》的基本精神,为解决宗教团体自养和宗教职业者经济生活问题,规定:“将宗教团体房屋的产权全部退给宗教团体”。

  紧接此文件,最高人民法院会同国务院宗教事务局做出相关具体的司法解释。1981年颁布的司法解释《关于寺庙、道观房屋产权归属问题的复函》规定:“寺庙、道观不论当前是否进行宗教活动,其房屋大都是由群众捐献而建造。因此除个别确系私人出资修建或购置的小庙,仍可归私人所有外,其它房屋的性质均应属公共财产,其产权归宗教团体市佛教协会与市道教协会所有。僧、尼、道士一般有使用权,但均无权出卖、抵押或相互赠送。任何使用、占用单位或其他机关团体都不能任意改变其所有权,并应按照中共中央国务院中发(1980)22号及国发(1980)188号文件精神落实政策,产权归还各宗教团体。”

  也就是说,在法律上,寺庙的土地所有权归属国家,寺庙土地上的房屋所有权归属相关宗教团体(市佛教协会),而寺庙僧人拥有相关的使用权。

  二、寺庙房屋征收应当遵循国家法律程序

  兴教寺大规模拆迁涉及的房屋是1990年代新建的兴慈楼、方丈楼、斋堂、僧舍等。西安市申遗工作领导小组办公室给出了“协调论”的拆迁理由:该部分房屋建筑“建筑体量、密度过大,与兴教寺塔环境风貌不相协调。”暂且不论该部分房屋建筑是否属于文物保护范围,单单是普通的国有土地上房屋建筑,长安区民宗局或申遗工作领导小组办公室是否可以为了申遗就不顾国家正当的法律程序进行拆迁呢?

  在1993年国务院宗教事务局与建设部共同颁布的《关于城市建设中拆迁教堂、寺庙等房屋问题处理意见的通知》中就明确规定:“对教堂、寺庙等房屋,除因城市整体规划或成片开发必须拆迁外,一般应尽量避免拆迁。必须拆迁时,在安置工作中要考虑到便利信教群众过宗教生活的需要。”该意见仍然遵循了1991年国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》的基本精神。而2011年颁布的新《征收条例》对房屋所有者给予了更多的法律保护与法律程序上的保障。

  《征收条例》第三条总体上规定房屋征收与补偿必须遵循“决策民主、程序正当、结果公开”的原则。

  首先,在国家征收的正当法律程序上,《征收条例》第四条规定征收的主体应当是市、县级人民政府确定的房屋征收部门。兴教寺在3月8日收到长安区民宗局限期拆迁的通知——《西安市长安区丝绸之路申报世界文化遗产工作领导小组关于兴教寺塔申遗工作任务安排的通知》,这里就出现一个严重的法律问题。兴教寺房屋征收的部门到底是长安区民宗局还是所谓的“西安市长安区丝绸之路申报世界文化遗产工作领导小组”呢?长安区民宗局或申遗工作领导小组是否是根据《征收条例》依法确定的“房屋征收部门”呢?又或是否经由市级人民政府的合法行政授权呢?

  其次,《征收条例》第八条规定,征收的目的必须是为了“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要”。其中的公共利益中包括了“由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要。”

  申遗工作领导小组办公室给出的“协调论”的拆迁理由是否属于正当合法的征收目的呢?是否属于公共利益的需要呢?是否属于文物保护的需要呢?强行割裂塔、寺庙、僧人三位一体的佛教文化遗产,是对文物的保护还是破坏了?

  第三,根据“决策民主”的原则,《征收条例》第十条规定征收的程序必须是“市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布,征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”那么,申遗工作领导小组办公室的拆迁令是否有相关的补偿方案?补偿方案是否经过论证并征求了公众意见呢?

  第四,根据“结果公开”的原则,《征收条例》第十一条规定“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。”那么,兴教寺的相关利益人以及房屋的所有权人是否受到西安市政府的相关公告了?

  第五,《征收条例》进一步保护了被征收者的合法权益,规定实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。“任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。”

  三、违法拆迁的法律责任

  针对此前一些地方因强制拆迁引发的恶性事件,《征收条例》加强了法律监督职能与相关单位的法律责任。组织和个人对违反本条例规定的行为,都有权向有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门举报。接到举报的有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门对举报应当及时核实、处理。

  《征收条例》第三十条规定,市、县级人民政府及房屋征收部门的工作人员在房屋征收与补偿工作中不履行本条例规定的职责,或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的,由上级人民政府或者本级人民政府责令改正,通报批评;造成损失的,依法承担赔偿责任;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。而对于暴力拆迁的单位人员,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,依法给予处分;构成违反治安管理行为的,依法给予治安管理处罚。

  另外,根据“程序正当”的原则,《征收条例》第十三条规定设立了行政复议与司法诉讼的途径,为被征收者保护自身合法权益提供了良好的渠道:“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”依据相关法律程序,房屋的所有者,即相关宗教团体(如西安市佛教协会),如对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的,有权依法申请行政复议,也可以依法提起行政诉讼。如果对补偿决定不服的,被征收人也有权依法申请行政复议或提起行政诉讼。

  四、亟待建立“宗教法人”制度,确立法律主体资格

  《新闻1+1》就兴教寺事件最后点评道:“文化遗产不同于自然遗产,因为很重要一个因素,文化遗产里面有一个‘人’的因素,而这个‘人’,是文化遗产有机的组成部分,也是重要的组成部分。”我以为,央视的点评切中了该事件的要点——人。

  无论是此前为了新建佛教文化旅游景区、为了地方政府招商引资、还是现在为了申报世界文化遗产,兴教寺的大规模拆迁作为真正的利益相关人——兴教寺的僧侣以及宗教团体,根本无法为自己的命运作出任何的主动的决定。去年饱受批评的“宗教搭台、经济唱戏”,寺观“股份制”、“中外合资”、“租赁承包”、“分红提成”的恶劣现象,寺庙自身却成了“公共草地”,可任由“利欲熏心”的单位和个人插手。

  种种事件背后的根本制度问题在于宗教团体没有恰当的法律主体资格。塔、寺庙也许获得了法律上的“文物”、“财产”的法律地位,但是僧人、宗教团体缺乏了法律地位,塔、寺庙也只能是现代法治中的行尸走肉,只能沦为风景旅游场地。传印长老看得透彻,明确“塔、寺庙、僧人三位一体”的宗教法人制度也许是最佳方案。

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